时  间：2017年8月29日下午2 : 00
地  点：北京市律师协会四层第五会议室
参会嘉宾：

徐迎春 北京市司法局律师和律师事务所执业许可处处长

付朝晖 北京市律师协会公司与公职律师工作委员会主任

     李 朔 北京市律师协会公司与公职律师工作委员会副主任、
         北京市工商行政管理局法制处处长（公职律师）

 鞠万春 北京市金融工会副主席（公职律师）

     陈 猛 北京市律师协会行政法与行政诉讼法专业委员会主任

主 持 人：邢五一 《北京律师》编委会特邀委员

  在我国律师制度中，社会律师、公职律师、公司律师都是重要组成部分。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），提出：2017年年底前，中央和国家机关部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师……  到2020年，全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。今年5月，中共北京市委办公厅、北京市政府办公厅印发了《关于推行公职律师公司律师制度的实施方案》（以下简称《方案》），7月1日，北京市司法局启动了北京市公职律师和公司律师（以下简称“两公律师”）单位备案和人员核准的工作。《北京律师》编辑部于2017年8月29日下午，专门就“如何促进公职律师健康发展”进行专题讨论，大家一致认为，北京作为国家首善之区，在处级以上党政机关普遍设立公职律师，是建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作。同样，指导公职律师和社会律师共同发展，也是北京律师行业的重要工作。

公职律师在建设法治政府中具有重要作用

　　主持人：《意见》的出台是贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，深化律师制度改革的重要举措。北京市司法局按照市委、市政府的要求，已经开始在全市推进这项改革，请谈谈这方面的情况。
　　徐迎春：依据2002年底司法部试点文件开展的公职律师工作，截至2016年年底，北京市公职律师还有不到100人。本轮律师制度改革开始后，北京市依据《中央30号文件》，结合首都律师行业特点，就“两公律师”的管理工作做了一个全市层面的搭建。核心内容是明晰“两公律师”的工作范围、准入的资质条件、管理的基本框架以及作用发挥的基本要求。司法行政机关作为具体实施这项工作的责任部门做了一些工作。第一，在北京市律师和律师事务所管理平台上，通过专业部门设计了“两公律师”工作的管理模块，保证“两公律师”从“入行”起就有执业轨迹留在管理平台上，所有的变更痕迹均可以追溯。第二，和有关部门一起打通了“两公律师”审批工作中的一些程序性节点。第三，从2017年7月开始，公职律师的审批工作已经正式启动，目前市一级单位已经有20多家完成了公职律师的机构信息备案、审核工作。在这20多家单位里，除承担执法等公共管理和服务职能的政府机关反应积极外，市纪委监察委等党的机关也对公职律师工作很有兴趣。
按照这次律师制度改革的设计，部委、央企的两公律师备案审核在司法部。直辖市层面，市一级的委办局，包括像工商局、地税垂直管理机构可以统一汇总全系统的人员情况，直接向市司法局申请。全市范围内执法比较多，执法压力大的机构都已经启动了这项工作。我们主要的服务对象是市一级的党政机关和国有企业，为了保证区一级工作的开展，我们在7月的时候，选择了怀柔和朝阳两个区作为试点。目前，怀柔的教委、政法委等机构也都着手准备了备案文件。
　　主持人：公职律师制度是中国律师制度的重要组成部分，在政府依法行政中具有不可忽视的作用，结合您的具体工作谈谈当前公职律师在政府和人民团体中的作用。
　　李 朔：北京市工商局2007年被确定为“首批公职律师试点单位”，当时只批了4名公职律师。2013年增加到20多名，现有公职律师21名。我们法制处主要从事工商局的案件审核、行政诉讼代理、行政复议、处罚人员的审核、重大疑难案件的会商研究、市局规范性文件的合法性审查以及规章的制定等等。20多位公职律师有很多在分局系统，他们的主要作用是案件审核、行政诉讼案件代理。法制处去年审理了500多件行政复议案件，我们自己代理的行政诉讼案件大概在70件左右。全系统的行政诉讼案件大概三四百件，绝大部分都是由公职律师承担。

　　鞠万春：北京市工会也是2007年首批公职律师的试点单位，累计有12位取得了公职律师执业证书。随着工会系统机构调整以及其他原因，目前还有4位公职律师。工会的公职律师基本上分布在各个职能部门，比如我在金融工会，也有在办公室、组织部的。公职律师办公室设在法律工作部，建立了很多制度，包括要求每年至少要办理两个案件，要编写10个案例，每月在法律服务中心值班，回复工会与劳动关系、工会法有关的网上信访，等等。目前，落实公职律师制度，工会系统做得最好的应该是江西省总工会，他们集中4位公职律师建立了工会自己的“准律所”，代表工会和职工承办案件，在办案中锻炼队伍。5年的磨练，形成了自己的核心法律队伍。江西省总工会在参与地方立法和工会单独立法都走在了全国工会系统前列。从目前的情况看，省、市级工会组织在参与地方立法工作中，鲜有工会的公职律师参与。如果吸收有丰富办案实践经验的公职律师参与，可以更好地发挥专业优势，制定出更多、更加适应职工和工会干部需求的政策法律规定。

聚合力量共同推进法治政府建设

　　主持人：社会律师和公职律师都是我国律师制度中的重要组成部分，如何才能聚合力量共同推进法治政府建设？
　　徐迎春：社会律师和“两公律师”都是律师制度的重要组成部分，这次改革启动后，社会律师和公职律师对如何聚合力量共同推进法治政府建设十分关心，希望在立法上能够明确二者的衔接机制。北京市“两办”的《方案》精准、妥当地对“两公律师”向执业律师的流动作了规范。公职律师和公司律师是本轮改革的重要举措之一，要按照改革方案的部署扎实落实好。社会律师的准入，毫无疑问有中华人民共和国《行政许可法》和《律师法》作为依据，是一个行政许可行为。“两公律师”向社会律师的流动，要按照《方案》中确定的“按照法定标准和程序”的原则，遵循《律师法》中关于司法考试资格、实习、考核、面试等要素规范进行。如果说《律师法》修改以后能够给“两公律师”明确的法律地位，且可以明确“两公律师”向社会律师流动的专门渠道，就要依照修改后的《律师法》办，这也是大家乐见其成的愿景。
　　随着改革的深化，可以预见到，双向流动的速度会逐渐加快。在既有的法律框架下，作为社会律师，如果通过公开招录等途径进入公务员队伍，应该首先依照中华人民共和国《公务员法》和《律师法》的相关规定注销现有的律师执业证。之后，由所在的单位决定是否申报其担任本单位的公职律师。

　　付朝晖：公职律师和社会律师融合的问题很有现实意义，如何理解“融合”，我认为，更多的是通过合作体现在法律服务的价值中。我们律师事务所也承担了政府法律顾问的工作，工作量还挺大的。随着人民群众对政府依法行政的要求越来越高，政府对社会律师的需求远比以前旺盛，不仅要求具体、明确，质量要求也比以前更高。在我们工作委员会的座谈中，经常有社会律师担心“两公律师”队伍发展壮大后，会不会对社会律师带来冲击？我觉得不会。政府要依法行政，所有的工作流程、具体事务操作，真正做到依法依规，需要大量法律专业人士支持。在法制社会，无论行政行为还是经济行为，都要尽可能把法律风险降到最低，这就需要有专业人士在专业岗位上关注和处理这些事情。社会律师作为独立的法律服务队伍，是政府法制部门、商业机构的内部法务团队取代不了的。而且，正是由于这些单位用专业人士（“两公律师”）做专业的事，反而会对社会律师的需求更加旺盛，因为他们真正了解社会律师的价值所在，也更懂得如何更有效地发挥社会律师的作用。从这个角度看，我觉得“两公律师”的发展会推动整个律师行业的进步。我在和一些地区司法行政部门座谈时发现，购买法律服务并没有给政府带来多大的财政压力，主要是受制度框架限制。随着律师制度改革的深化，“两公律师”大发展的趋势已经呈现。作为协会“两公律师”工作委员会，我们会相应地开展工作，为大家做好服务。

　　李 朔：社会律师和公职律师之间确实需要聚合力量，共同推进法治政府建设。市工商局的法律顾问队伍以法制部门为主体，吸纳公职律师和外聘社会律师参加。目前市局和全系统16个分局均外聘了社会律师作为法律顾问，全系统外聘法律顾问达到百分之百全覆盖。工商局本身就是执法机关，我们的工作和法律事务紧密联系，如何与外聘的法律顾问实现无缝对接，还处在磨合阶段。作为行政机关，如何使用外聘律师，今年我们出了第一期法律指导，就是指导各分局如何聘请法律顾问，如何使用法律顾问。而外聘律师则要更多地了解行政机关内部的运作程序，适应行政机关的工作程序。下一步我们要进一步提高磨合度，让公职律师和外聘法律顾问为工商局更多的部门、更多的工作提供法律服务，不断提高法律服务质量，共同推动法律顾问制度的健康发展。

　　鞠万春：北京市工会从2009年起，每年投入1500多万元用于聘用社会律师，今年聘请了19家律师事务所大概400多名社会律师在340多个街乡工会服务站、16个区职工服务中心提供法律服务，但是社会律师不能完全替代公职律师的服务。工会公职律师队伍一是要建；二是要用。关键在用，要将他们放到办案实践中去摔打，这是工会组织在打造自己的法律“子弟兵”，这既是落实中央和市委的要求，也是培养工会法律人才的需要。就公职律师个人而言，也是发挥特长学有所用，强化员工归属感的需要。

　　陈 猛：从党十八届四中全会的决议到“两办”《意见》的发布，“两公律师”和政府法律顾问进入了发展的春天。行政诉讼业务与政府关系密切，修改的《行政诉讼法》实施后，有的地方行政诉讼较同期增长率高达300%；与之相伴的是2016、2017年两年，相当多的党和政府机关开始积极聘请社会律师担任法律顾问。我觉得，要聚合力量还有几个问题亟待解决：第一，社会律师不知道如何做党政机关的法律顾问。我们专委会请了北京市法制办和其他党政机关的领导、法制办的工作人员来讲课，就是告诉大家党政机关的法律顾问做什么、怎么做。第二是社会律师的收费与公职律师的工薪不是依据相同规则，矛盾突出。久而久之，可能会出现社会律师积极性不高，公职律师不稳定的现象。第三，党政机关对外聘法律顾问工作的评判与社会律师的心理评判有差距，造成工作中的相互误解。其实，这些矛盾可以变成双面胶黏合剂。首先，公职律师的根本属性是公务员，同时有律师的附加值在里面，公务员的属性是党政机关留住公职律师的最大优势。其次，公职律师也是律师，有专业技能，按照现在的规定，公职律师的执业年限相当于社会律师的执业年限，你的未来就有了更多的选择。第三，公职律师在一个机关做很长时间，深谙其道，今天锤炼的是未来的基础，是厚积薄发。
　　社会律师重视党政机关法律顾问工作，大家都有共识。虽然一些政府机关付的费用很低，但因为有品牌效应，大家也愿意去。但我们确实需要进一步的总结，党政机关到底需要什么样的服务？我原来有过一个设想，希望通过今年和明年的工作，我们专委会能够拿出服务党政机关的工作指引。我特别希望公职律师能给我们提供党政机关对法律顾问的要求、不同职能部门的特点，共同形成为党政机关服务的工作指引。我认为，作为党政机关外聘的法律顾问，不能只从商业上谈，要有政治的敏锐性和讲政治的高度，要对党政机关的内部规则有深入了解，要知道相应的规范性文件，要能够应对突发性事件。我希望大家携手，共同推进法治政府的建设。

完成既定目标需要健康有序的发展

　　主持人：按照《意见》和《方案》的部署要求，力争到今年年底，全市处级以上党政机关普遍设立公职律师，到2020年，基本形成与北京市经济社会发展和法律服务需求相适应的公职律师制度体系。在公职律师大发展时期，如何加强管理，推进公职律师队伍有序健康发展？
　　徐迎春：这次改革中“两公律师”的资质条件并没有放开，这是本领域改革措施的一个底线，我们要在这个底线之上去推进。在目前完成信息备案的30多家机构当中，绝大部分机构把公职律师的日常管理职责放在了法制或法规部门，也有的放在人力资源管理部门。对公职律师的发展，刚才陈律师提到了宣传问题，我觉得可以多层次、多方面的去开展。宣传的目的，既要让社会律师和社会公众对“两公律师”这项改革具体举措认同，也要让党委政府对“两公律师”地位和作用认同，核心还是“两公律师”对自己所肩负责任的认同。
　　在前一阶段的申报工作中，反映出了一些新的特点：首先，各个单位对有资质人员的遴选很慎重，对如何发挥公职律师的作用、怎样对公职律师进行管理都有一个比较细致、深入的谋划，可以说既积极又谨慎。其次，很多执法任务比较重的单位都开始把公职律师工作纳入了本系统执法工作的考评范畴。据我们了解，国家税务总局就把是否建立公职律师队伍、是否建立公职律师管理制度，以及公职律师作用发挥效果列为全国税务系统执法绩效考核的重要指标，这都是以前不曾有的。
　　在当前法治政府建设的大发展时期，公职律师在党政机关的作用很重要。今年我们的工作重点是建立队伍，规范开展好公职律师机构备案和人员审核工作；明年的工作重点应该是加强管理。不管是中央的《意见》还是北京市的《方案》，有一句话大家一定不要忽视，就是公职律师需要“本单位同意”。我觉得，这就是公职律师管理的基础。从属于本单位、服务于本单位、在本单位的平台上展开工作、发挥作用。同时，单位本身也应该为公职律师开展工作、发挥作用提供保障，并履行好应有的管理职责。

　　付朝晖：律协工作委员会的职能主要是按协会的要求对协会的会员实施管理和服务。而“两公律师”工作委员会的工作对象是公职、公司律师，他们的主要管理方是所属单位，所以协会更多的是服务。从现实看，我们的律师管理制度要求律师执业一定要在一个律师事务所。对公职律师来说，公职律师所服务的机构就相当于社会律师的律师事务所。比如像李朔处长，他在行使工商局内部的行政管理职能时是履职行为，他在法庭上代表工商局进行行政诉讼的时候，是律师的执业行为。作为行政公务员的履职和作为公职律师的执业，在队伍建设中应有相应的考核标准和考核动作。作为公务员在政府机关履职，晋升反映了工作成果；但对社会律师来说，最浅显的标准就是优质优价。目前我们还缺少结合公务员特点，对公职律师进行考核的机制。

　　李 朔：我认为，公职律师放在法制部门管理比较好。目前，市工商局制定了公职律师管理办法，并对公职律师实行统一管理，成立了由市局主管领导任组长，法制人事部门主要负责人为成员的公职律师试点工作领导小组，负责对工商系统公职律师实行统筹领导。领导小组办公室设在法制处，负责公职律师的资格申报、业务培训、任务分派和考核管理等工作，对市局机关、工商分局、工商所的20多位公职律师进行管理。每年有任务，有考核。公职律师每年要完成一定数量的复议诉讼涉法业务量，如果基于岗位接触不到，我们要进行任务分派，比如行政复议案件的审理和行政诉讼案件的代理，保证让每个公职律师都能得到锻炼。还有每年定期对公职律师开展专项业务培训，组织参加旁听法院庭审、参与重大疑难案件会商研究等。最终使工商系统的公职律师都会审查复议案件、会代理行政诉讼、会起草规范性文件、能够帮助解决执法中遇到的疑难复杂法律问题，这是我们的基本要求。目前，工商系统通过司法考试的有一百多人，这次公职律师核准我们先报了59人，之后还会根据情况向司法局申报增加。单位要首先把好用人关，管理就是要对工作提要求、有任务、要考核。如果放松管理，这支队伍也容易涣散，也不利于建立一支专业化和职业化的公职律师队伍。

　　陈 猛：现在协会每个周末都有律师培训，但我觉得对“两公律师”有针对性的培训还不多，原因大概就是“两公”的“公”字当头。“公”字里面含有多个条块分割，不同委办局、不同党政机关的公职律师，培训的重点都不尽相同、这个抓手到底在哪里确实不好掌握。随着公职律师的大发展，我希望通过培训、互动交流，在协会的平台上大家真正成为一家人。
　　主持人：聚集公职律师和社会律师的力量，共同建设法治政府，推进国家治理体系和治理能力的现代化，是司法体制改革和律师体制改革的深化，让我们共同努力，推进中国的法治事业。谢谢大家。