为进一步贯彻落实国务院关于甲型H1N1流感预防控制工作的部署，阻止二代病例产生和防止甲型H1N1流感大爆发、大流行，全面落实防控责任，做好防控工作，2009年6月19日，北京市人民政府根据《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《突发事件应对法》等有关法律、法规，下发了《关于进一步明确责任突出重点加强甲型H1N1流感预防控制工作的通知》（下称《通知》）。
　　《通知》以市政府规范性文件的形式明确了北京市防控甲型H1N1流感的工作方针和要求，即坚决贯彻中央确定的“高度重视、积极应对、联防联控、依法科学处置”总体方针，切实落实“四方责任”，即属地责任、部门责任、单位责任、个人责任，突出强化口岸、社区、学校、医疗机构的防控工作，严防疫情爆发流行；提高对防控甲型H1N1流感重要性和长期性的认识，做到早发现、早报告、早诊断、早隔离、早治疗，确保防控措施落实到位。
　　《通知》从四个方面对北京市防控甲型H1N1流感的工作做了统一部署：明确防控工作的方针和要求，坚持不懈做好防控工作；落实好“四方责任”，确保防控工作扎实、有效；突出强化口岸、社区、学校、医疗机构的防控工作，严防疫情爆发流行，严格防控管理，落实责任追究制度。
　　其中，落实“四方责任”与突出强化口岸、社区、学校、医疗机构的防控工作是《通知》内容的重中之重，也是法律研讨的重点，下面笔者与同仁探讨一下“属地责任”的有关法律问题。

　　一、什么是属地责任
　　顾名思义，属地责任是指某地方人民政府对其行政管辖区域的事务负总责。根据我国现行行政体制和医疗卫生监督管理工作特点，“属地责任”应该说是一种行之有效的管理方式，也是确定政府工作职责和追究相关责任的依据之一。面对甲型流感这样一个突发公共卫生事件，地方政府在设施配套建设、应急资源整合和调度上，实行“属地责任”有着地域空间上的优势，所以市政府的《通知》把“属地责任”列为“四方责任”的首要责任，要求各区县人民政府在防控工作中“实行行政领导负责制，行政主要负责人负总责，健全辖区管理制度”。
　　二、落实属地责任的工作要求
　　根据《通知》要求：各区县要在市政府的统一指挥下，认真履行“属地”防控职责，建立健全“职责明确、行为规范、运转有效”的领导指挥体系、预防控制体系、医疗救治体系和监督管理体系。做好人员、技术、设施设备和物资保障工作。制定工作方案和应对预案，建立工作责任制和责任追究制，严格实行联防联控，群防群控，确保防控工作不留死角。
　　实际上，“属地责任”是对北京市各区县人民政府防控工作职责的明确和细化。落实“属地责任”的工作重点是领导、防控、救治、监管四大体系的建设。这也是《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律规定所要求的。
　　2004年12月1日修改后实施的《传染病防治法》第5条规定，各级人民政府领导传染病防治工作。县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。同时，第20条对传染病预防、控制预案需要包括的主要内容做出丁具体规定：（1）传染病预防控制指挥部的组成和相关部门的职责；（2）传染病的监测、信息收集、分析、报告、通报制度；（3）疾病预防控制机构、医疗机构在发生传染病疫情时的任务与职责；（4）传染病爆发、流行情况的分级以及相应的应急工作方案；（5）传染病预防、疫点疫区现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用。
　　《传染病防治法》还对人民政府在医疗救治中的职责作出了规定，要求县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络的建设，指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务，或者根据传染病救治需要设置传染病医院。
　　在保障措施方面，《传染病防治法》要求县级以上地方人民政府按照本级政府的职责，负责本行政区域内传染病预防、控制、监督工作的日常经费。
　　国务院卫生行政部门会同国务院有关部门，根据传染病流行趋势，确定全国传染病预防、控制、救治、监测、预测、预警、监督检查等项目。中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助。
　　省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域内传染病流行趋势，在国务院卫生行政部门确定的项目范围内，确定传染病预防、控制、监督等项目，并保障项目的实施经费。
　　2003年5月9日实施的《突发公共卫生事件应急条例》也有上述类似规定。《条例》规定突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。
　　县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。
　　县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。
　　可以看出，市政府《通知》实际上是根据北京地区的实际情况，按照现行法律规定对北京地区甲型流感防控工作的统一部署。
　　三、未落实属地责任的法律后果
　　《通知》规定：本市将防控工作纳入行政机关主要负责人和有关负责人职责绩效考核范围，实行责任追究制。
　　这种规定同样与现行法律、法规的有关规定是保持一致的。《传染病防治法》对地方各级人民政府法律责任的规定是未依照本法的规定履行报告职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情，或者在传染病爆发、流行时，未及时组织救治、采取控制措施的，由上级人民政府责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员，依法给予行政处分I构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　《突发公共卫生事件应急条例》从第45条到第49条详细规定了县级以上地方人民政府及其有关部门的法律责任，内容上比《传染病防治法》增加了两项。
　　《条例》第46条规定，国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未依照本条例的规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　《条例》第47条规定，突发事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。