时间  

　　2020年11月5日

　　参会嘉宾

　　张雪梅 中华全国律师协会未成年人保护专业委员会主任、北京市人大代表、北京市律师协会婚姻与家庭法律专业委员会副主任
　　赵 辉 北京市律师协会教育与未成年人保护法律专业委员会主任
　　周润丽 北京市律师协会教育与未成年人保护法律专业委员会副主任
　　王慧婕 北京市律师协会女律师工作委员会副主任、首都女律师以案释法宣讲团秘书长
　　郭雪华 北京市律师协会女律师工作委员会副主任、首都女律师以案释法宣讲团成员
　　主持人

　　邢五一  《北京律师》编委会特邀委员

　　议题背景

　　无论对家庭还是国家，未成年人都是花朵和未来，他们能否健康茁壮成长，关乎着家庭和国家的和谐发展与稳定。2020年10月7日，十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了大幅修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《新未保法》）。
　　《新未保法》在全国人大常委会通过后，社会反响热烈，广泛认为该法具有很强的时代特点和实践性，在很多方面有所创新。2020年11月5日，《北京律师》编辑部邀请了北京市律师协会教育与未成年人保护法律专业委员会和女律师工作委员会参与未成年人保护工作的几位女律师，就《新未保法》的立法进步、本次修订体现的创新和如何落实进行了座谈。

　　未保法三次修订体现了中国法制的进步

 
　　 张雪梅：
　　这次《未保法》的修订是一次大修，重塑了未成年人保护的制度体系。
　　立法进步主要体现在以下几个方面：首先是理念上的进步。在上一轮修订中，立法方面就与儿童保护的国际趋势相接轨，确定了“特殊、优先保护儿童”的基本原则。在这次修订中，这个基本原则得到了完善。一方面，总则中明确写出“最有利于未成年人”，使此原则更加周延，表达了对未成年人最大利益的关注，在《新未保法》各章中都有所体现。《新未保法》还对处理未成年人相关事项提出尊重未成年人人格尊严、听取未成年人意见、保护未成年人隐私权和个人信息、适应未成年人身心健康发展规律和特点、保护和教育相结合等具体要求，充分体现了以人为本的立法精髓，即以未成年人为本，尊重未成年人的人格尊严；突出了未成年人不仅是被保护的对象，更是享有权利的主体。理念进步的第二个方面，是把未成年人享有的基本权利作为国家保障的一个条款写了进来。在《新未保法》第3条“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”明确提出之前，未成年人的国家保护只是在宪法里规定了基本原则，而在具体的未成年人保护法当中，国家保障一直没有入法。这次明确了国家保障未成年人享有的基本权利，则表明了国家对未成年人保护的态度。
　　第二个进步体现在体例结构的创新。未成年人不仅是家庭的，更是社会和国家的。从这个角度来看，这次修订在体例架构上出现的重大创新，是把政府保护的内容从过去的《未保法》各章中抽取出来，进一步完善，独立成章，突出了政府保护未成年人的责任，与总则中国家保障未成年人的基本权利相互呼应。此外，《新未保法》在体例结构中增加了网络保护一章，还增加了场域保护的相关规定。这些都是比较大的创新。
　　第三个进步是明确了协调机制。《未保法》过去一直被认为难以解决很多实际问题，虽然规定了各个部门都对未成年人保护有一定职责，但协调机制并不明确。而《新未保法》首次明确了“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担”。一部好的法律，其生命力在于执行，如果没有明确的协调机制，这部法律的实施就缺乏统筹。修订中明确了未成年人保护的工作协调机制和具体承担部门，有利于推动这部法律在实践中执行落实，更好地保护未成年人合法权益。
　　 赵辉：
　　这次《未保法》修订确实是一次大修。从1991年到2020年的发展过程中，全法从最初的56条到132条，从上次6000多字到这次16 000多字，条文、内容的不断增加，说明了未成年人保护制度在不断完善。
　　这次修订的立法进步还体现在：第一，未成年人保护顶层设计制度不断明确，法律体系和未成年人保护专门机构不断完善。这次大修重点强化了国家责任，政府在未成年人保护中的责任主体地位更加明确，相关的政府职能和责任可以得到落实，实践中的很多问题通过法律的修订得到了解决。第二，我国《未保法》实施的30年也是不断融入世界的过程。1992年，我国加入了联合国《儿童权利公约》。此后，公约内容通过法律的修订不断融入《未保法》 。《新未保法》第4条“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则……”就是直接源于联合国《儿童权利公约》。第三，回应了社会关切，及时补正了社会热点事件中暴露出的立法短板。
　　 郭雪华：
　　本次《未保法》修订是2018年开始全面启动的，2019年10月全国人大常委会第一次审议、2020年6月第二次审议、2020年10月第三次审议，每次审议前都公开征求社会意见，让这部涉及千家万户的法律充分地体现民意。新旧《未保法》一条一条比对后可以发现，《新未保法》只保留了2012年《未保法》第一章中总则的第2条，即“本法所称未成年人是指未满18周岁的公民”。一般法律出台后的修订，基本是在原有基础上增加、删除、修改，这次《未保法》修订的动作如此之大，表明国家对未成年人的保护会有大幅度提升。
　　 王慧婕：
　　一部法律的颁布或者修订，我们更关注它的内容是不是更完善，法律条款实用性和指导性是不是更强。这次《未保法》的修订，变化非常大，内容更加细化，有很多创新的亮点，在司法实践中具有很强的指导性和可操作性，将在未成年人保护领域起到引领作用。
　　
　　新增加的制度设计和规定体现了时代特色
　　
　　 张雪梅：
　　这次《未保法》修订使未成年人保护体系更加严密，真正起到了作为未成年人保护领域基础性、综合性法律的作用，引领着未成年人保护的法律体系。
　　发展完善了监护制度。《新未保法》细化、发展、完善了《民法典》中对监护制度的基本原则性的规定。《新未保法》构建了以家庭监护为主，以监护支持、监督和干预为保障，以国家监护为兜底的区别于成年人监护的制度体系。这是《未保法》发展创新的一大制度。在这个制度体系里，第一，规定了父母和家庭的监护责任；第二，明确了国家的支持、监督、指导的责任；第三，明确了政府监护的兜底责任；第四，确定了法院、检察院在监护制度里的责任；第五，指定了法律援助的责任。综上所述，未成年人监护制度得到了进一步的发展和完善。
　　《新未保法》确立了委托照护制度。在以前的《民法通则》里有委托监护制度，但是没有写入《民法典》婚姻家庭编立法中。大家都认同委托监护制度对于解决普遍存在的留守儿童问题非常重要，但是，在委托监护实践中也确实出现了监护人一“托”了之，概不履责的现象。这次《未保法》修订关注了这个问题，对委托监护制度进行了改革，新增确立了委托照护制度，规定了照护职责在什么情况下可以委托，哪些人不能担任委托人，还明确了村（居）委会、学校、幼儿园的监督责任、政府的指导和支持责任。
　　建立健全强制报告制度。这次《未保法》修订的一个特点是把司法新规的积极探索纳入了立法。强制报告制度原本散见于有关儿童保护的一些司法新规里，这次《未保法》修订对此进行了深入整合，统一界定了强制报告的主体为国家机关、村（居）委会以及与未成年人密切接触的工作单位及工作人员，规定了强制报告的情形，同时规定了接报的部门是公安、民政和教育部门，对应该报告却没有报告应承担的责任也做了说明。强制报告制度使《未保法》的立法更加健全、更加统一，完善了及时发现未成年人权益受到侵害的信息渠道，做到早发现早干预早保护。
　　创设了全国统一的侵害未成年人违法犯罪信息查询和从业禁止制度，很大程度上是为了预防未成年人受到违法犯罪者的侵害。
　　创新发展了网络保护制度。《新未保法》从政府、学校、家庭、网络产品和服务提供者不同主体出发，对网络素养教育、网络信息内容的管理、未成年人个人信息的保护、网络沉迷的预防和网络欺凌的防治等内容都作了一系列的规定。还有一些特别具体的规定，比如国家要建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统，网络服务提供者不得为未满16周岁未成年人开设网络直播账号，等等。
　　确立性教育制度，性教育首次写入《未保法》。
　　完善充实学校保护制度，保障未成年人人身安全和受教育权。从社会备受关注的校园安全、校园欺凌、预防校园性侵害、校园周边安全、受教育权的保护、安全教育等几个角度全面构建了学校保护制度。同时，明确了学校在预防未成年学生网络沉迷方面的一些规定，还对劳动教育、反对餐桌浪费等政策文件精神有所体现。
　　明确了父母的安全保障责任。针对社会中发生的未成年人受到安全风险和意外伤害，比如坠落、跌落、溺水、交通事故、火灾事故等，明确了父母的安全保障责任，规定了父母不能让未满8岁的孩子处于无人照护状态，比如独自在家里和车里；不到16岁的孩子，不能脱离监护单独生活；要创设安全的家庭生活环境，要采取措施保障孩子的交通安全、户外安全，等等。
　　规定了法律援助的指派和指导培训责任。在涉及未成年人的案件中，法律援助机构要指派熟悉未成年人身心特点的律师承办相关案件；规定法律援助机构和律师协会要对律师开展未成年人保护工作给予相关的指导和培训。
　　强化和落实了法律责任制度，能够更好地督促各个部门和相关主体履行未成年人保护职责。
　　
　　实践中的好做法及时上升为法律
　　
　　 张雪梅：
　　2016年国务院有一个规定，要建立未成年人保护工作体系，提出在基层村（居）委会要设立儿童福利主任，在街乡镇要设立儿童督导员。《新未保法》针对基层儿童工作体系建设问题，不仅规定政府要建立协调机制，由民政等部门承担具体工作，第43条还明确规定村（居）委会要有专人专岗负责未成年人保护工作，要协助政府有关部门宣传法律知识，指导、帮助和监督父母依法履行监护职责。
　　 赵辉：
　　具体来说，这次《未保法》的修订使国家监护制度落到了实处。《新未保法》明确了由国家保障未成年人各项权利，包括由国家采取措施支持、帮助和监督监护人履行监护职责等，明确了民政部门作为国家监护人的法律地位和承担的监护职责，回应了由于监护人缺失造成的未成年人权利受侵害的社会问题。另外，《新未保法》对未成年人的保护，也从家庭、学校、社会、司法四大保护体系扩展为家庭、学校、社会、司法、政府和网络保护六大保护体系，对未成年人的保护制度更加完整和严密。
　　《未保法》这次大修，在明确未成年人保护体系的同时，还明确了协调机制和执法主体，明确了民政部门在未保工作中的相应职责，不仅解决了长期以来未保工作缺乏执法主体的问题，还建立了综合协调、统筹协调、督促、指导等工作机制。比如第97条规定：“在县级以上人民政府开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报。”能够让未成年人第一时间找到求助的途径。第57条规定了对酒店等经营者接待未成年人的强制报告制度，如果不履行责任而出现严重后果，或将承担停业整顿直至吊销营业执照的责任。
　　 张雪梅：
　　《新未保法》可操作性很强，并贯穿在立法始终。比如说在网络保护这一章，规定包括网络游戏服务提供者不得在每天的22点到次日8点向未成年人提供网络游戏，如果违反都有明确的处罚规定。对于执法部门和未成年人保护主体来说，用这个法律可以直接指导司法实践。
　　 赵辉：
　　《新未保法》还特别加强了对未成年人的安全保障。第56条明确了未成年人集中活动的公共场所的具体安全标准、安全措施，包括安全风险设施的维护、警示标志、专门人员的看管，各商场、超市、医院、博物馆等场所要设置搜寻走失未成年人的安全警报系统。公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。这些都特别细化，特别具有可操作性。
　　 周润丽：
　　《未保法》的这次修订，保护网织得更密了，把对未成年人保护落实到了方方面面。在司法实践中，尤其是离婚案件，抢孩子的情况时有发生，《新未保法》第24条就对这一问题作出了明确规定。
　　 郭雪华：
　　《新未保法》明确了政府的兜底职责，使孤儿这个弱势群体得到了最大限度的保护。关于网络保护，修订前的《未保法》只有一条涉及网络保护，《新未保法》中网络保护成为专门章节，共有17条，还建立了六位一体的未成年人保护体系。
　　 王慧婕：
　　《新未保法》不仅发展完善了家庭监护制度，强化了父母的第一监护责任，还规定了离婚时不得抢夺、隐匿孩子，将不当争夺抚养权首次入法；明确了预防和处置校园欺凌的基本制度；在建立和完善预防、处置性侵案件相关制度方面，《新未保法》明确确立了性侵害未成年人等违法犯罪人员入职查询和从业限制制度。《未保法》在修订完善的过程中，与时俱进，创新发展了未成年人网络保护制度。这些变化，让一些特殊案件的处理有了法律依据。
　　 周润丽：
　　《未保法》的这次修订，创新了侵害人身权益违法犯罪人员信息查询制度。社会上各类学校和培训机构很多，从侵害未成年人人身权益的案件中可以发现，违法犯罪人员不少是惯犯。如何把这些人挡在与未成年人密切接触的机构之外，建立查询机制大有必要。《新未保法》第62条规定，密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录。要求用人单位不仅招聘时要进行信息查询，每年还要定期查询，发现应聘者有问题，可以不录用或者解除劳动合同。如果单位管理失职，造成严重后果，还要承担责任。
　　 张雪梅：
　　就家庭教育而言，《新未保法》在第82条规定，家庭教育指导服务要纳入基层公共服务体系，社区要开展家庭教育指导服务。第99条还规定，要引导和规范有关社会组织、社工参与未成年人保护，开展家庭教育指导等服务。比如北京市有多个区民政部门指导街道、社区对接了儿童保护社工事务所，提供家庭指导、儿童保护等服务。这些经验上升为立法有利于在全国推广。
　　
　　《新未保法》的落实还需各方共同努力
　　
　　 张雪梅：
　　我国未保法律体系比较庞大，宪法中有保护妇女、儿童、青少年的基本原则；专门法律中有未保法和预防未成年人犯罪法；其他法律涉及民法典、刑法、民诉法、刑诉法，包括治安管理处罚法和行政诉讼法、反家暴法、妇女权益保障法等等，这些法律中都有未成年人保护条款。还有行政法规和部门规章，比如国务院关于困境儿童保障工作意见、留守儿童关爱服务意见等；在教育部、民政部的部门规章中也有大量未成年人保护的规定。“两高”的司法解释也是未成年人保护法律体系中的重要组成部分，比如监护侵害的、性侵害的、拐卖妇女儿童的等等。再有就是地方法规，各省都有未成年人保护法实施办法或未成年人保护条例。今后，这些法律法规、部门规章、地方法规的实施、修订都应当与《新未保法》进行衔接。
　　 赵辉：
　　《新未保法》在实施前要开展充分的宣传和培训，尤其是向与未成年人保护相关的单位和个人进行宣讲、培训。《新未保法》实施涉及的硬件设施要抓紧建设，例如场域的安全警告系统、全国统一开通的未成年人服务热线。
　　 王慧婕：
　　按照《新未保法》第104条规定，对为未成年人提供法律援助服务的指派律师，相关部门也要抓紧开展指导和培训。
　　 张雪梅：
　　在《未保法》修订过程中，今年9月，司法部公共法律服务局和中华全国律师协会就发布了未成年人法律援助业务指引，对这些内容作出了详细规定，应当加大培训力度。
　　 赵辉：
　　北京市法律援助中心组建了不同领域、不同专业的法律援助律师团队，其中就有专门的未成年人法律援助律师团。
　　 郭雪华：
　　在过渡期里，相关职能部门要尽快设立专门机构，由专人负责。律协的相关专委会也可以开展对《新未保法》的宣传和培训。
　　张雪梅：
　　宣传特别重要。对父母来说，未成年人行为养成是习得而来，通过父母言行合一，再传达给孩子。《新未保法》中新增的户外安全条款、儿童安全座椅等规定需要通过宣传家喻户晓，深入人心。为了保证《新未保法》2021年6月1日的实施，各相关方要制定具有可操作性的细则、明确的责任清单和考核标准，推动科学执法、正确执法。对于新设立的制度，相关部门要及时出台具体细化的配套政策。
　　王慧婕：
　　结合以往的普法宣讲经验，可以先在行业内部组织培训，系统学习《新未保法》，精心设计课件，然后采用线上、线下相结合的方式，面向学校和社区，有针对性地向老师、学生、家长、社区居民等开展加强未成年人保护、预防未成年人犯罪等方面的普法宣讲。