在国际范围内证券发行审核制度大体上可以分为两类：一类是注册制，即不对发行者进行实质性条件审查，只要发行人依法履行了信息披露义务就可获得批准。另一类是核准制，即发行人不仅要依法履行披露义务，而且其证券发行还需满足一定的实质性条件。注册制体现了市场经济条件下“无形之手”自我调节的本质特性，其不仅对发行人所处的市场经济的完善程度提出了很高的要求，而且要求发行人有较强的行业自律能力；而核准制则更体现了行政权力对证券发行的参与，是“国家之手”干预证券发行的具体体现，这种制度在市场经济发育不太完善的情况下较注册制更能体现对广大投资者利益的保护，更有利于维护证券市场有序运行和健康发展。
　　正因为两种制度存在较大的差别，对市场经济环境的要求不尽一致，因此象美国这样市场经济较为发达的国家多采用注册制，而象我国这样处于市场经济发展初期的国家则多采用核准制。我国之所以采用核准制，除市场经济发育程度方面的原因外，更有其特定的社会背景：
　　首先，经济体制方面的原因。我国最初发展证券市场，并非将其定位于市场经济不可或缺的组成部分，从发展初期就不以市场要求去逐步完善，而是以国有企业改革为主要目的，试图通过发行股票、债券使国有企业获得发展所需的资金，实现国有企业脱困、调整国有企业的股权结构，进而盘活国有存量资产。因此市场手段并未也没有必要涉足证券的发行，与此相符的便是以行政手段对国有企业优惠、照顾，核准制是最为适合的制度。
　　其次，法制环境方面的原因。我国证券市场的立法，经历了一个从无到有的过程，《有限责任公司规范意见》和《股份有限公司规范意见》反映了以法制思路发展并规范我国市场主体行为的开始；《公司法》的出台，则标志着将公司这种市场经济下最主要的市场参与者纳入法律调整的范围，使公司的设立、公司的组织和行为、公司的解散、清算等等有关公司的事务有法可依。《证券法》填补了我国证券立法的空白，对规范证券市场起到了一定的积极作用。然而，不可否认的是，无论是两个《规范意见》，还是《公司法》、《证券法》，都不可避免地存在一些局限性，《公司法》在出台不到十年的时间内就经过了一次修改，而且还将进行第二次修改，《证券法》在立法技术上讲，不但与《公司法》存在一些重复之处，而且缺乏可操作性。无论如何，我国现行证券市场立法不能算是完善的立法。在这种情况下，国家对证券发行的审核不得不以行政法规、部门规章和行政手段进行。
　　再次，证券市场中介机构方面的原因。在我国，证券市场中介机构与证券市场本身一样，总体上还处于发育初期，证券承销商、注册会计师、注册评估师及律师行业自律的机制并没有完善，中介机构缺乏行业自律的自觉性；另外，对中介机构出具虚假报告的行为也没有较为详细的制裁措施，这样，中介机构往往就被经济利益所驱动，违反证券监管部门的有关规定为发行人出具其证券发行所需的、与实际情况不符的报告，在此前提下，国家不得不对证券发行以行政干预严格把关。
　　最后，投资者素质方面的原因。我国大多数证券投资者缺乏应有的专业知识和心理素质，看不懂企业财务会计报告，难以理解各项财务指标，其投资实质上是盲目的，而不是理性的。从投资目的上看，其投资主要是为了获得短期的高额利润，而并非收取股利，这样的投资实际上就演变成了投机，以至于投资者的投资风险大大增强，国家不得不以行政手段加强对投资者尤其是大多数公众投资者利益的保护。
　　然而，就是在核准制的审核制度下，国家对证券发行的监管也经历了一个行政力量逐步减轻、市场成分逐步增强的发展过程。最初证券监管部门对证券发行的审核，是通过家数和额度控制的，而且拟发行企业的主体范围仅限于国有大中型企业。即先由国家将允许上报的家数分配给各省、部委及直属机构，再由该省、部委及直属机构确定具体企业，该等企业将材料上报证券监管部门后，由证券监管部门确定适合该等企业实际情况的市盈率并根据企业盈利预测情况最终确定发行额度。在这种状况下，只要被省、部委及直属机构确定为股票发行上市企业，该企业股票肯定能获准发行，行政权力参与了证券发行全过程。这一审核模式具有以下特点：第一，无法促使企业通过提高管理水平达到上市条件，这不但挫伤了企业加强经营管理的积极性，而且在企业通过各种手段获得上市资格的过程中，诞生了证券发行中的不正之风。第二，以所有制作为股票能否发行的前提条件，对非国有企业显失公平。这使一些效益好、有发展前途的非国有企业失去了通过证券市场募集发展资金的机会，对广大公众投资者来说也是一种不当诱导，从长远来看更不利于整个社会财富的增长。第三，这种审核方式在使证券承销商获得了本不应有的商业机会，在其获得高额商业利润的同时，却避免了本应承担的市场风险，进而引发证券市场的无序竞争。第四，股票发行的唯一目的就是募集资金，企业制度的创新没有得到应有的重视。很多企业股票发行后却没有建立符合《公司法》要求的组织机构或虽然建立却形同虚设，不能按照《公司法》和公司章程的规定行使职权。
　　九七额度发放以后，证券监管部门对证券发行的审核进行了一系列的改革。首先，要求1999年8月5日前未上报发行材料的企业先以发起方式设立股份公司运行一年，待证券监管部门对其改制运行验收合格后，方能申请其股票发行。其次，要求股份公司董事、监事及其他高级管理人员必须参加证券监管部门统一组织的考试，并对通过率和考试成绩作出具体的规定。再次，要求拟公开发行股票公司在向证券监管部门申请股票发行前，必须由国家有关主管机关对其募集资金的投向进行审核。以上这些措施，对提高上市公司质量、保证公司发行上市后规范运作以及保障投资者利益等方面都起到了非常重要的作用。
　　我国在很长一段时间里的证券审核大体上可以分为形式审批和实质审批两层。实际上就是限报家数和额度控制。形式审批是由国家下发给各省、部委、直属机构家数（即准予申报的企业数额），再由这些机构向下派发。这样行政干预力量极强，给日后的证券发行留下重重隐患。另外层层审批也延缓了证券发行的进度，使企业错过了许多机会。实质审批是证监会依照公司法和发行条例对申请企业进行审查，实际上是对证券发行规模加以限制。实质性审查主要是针对企业的披露义务，审查其是否有虚假陈述，是否隐瞒了真实情况。我国此时只是看其符合了规定的生产规模和提交齐了申请必备的文件（主要是各级行政机关的批准证明），就算过关了。企业从事申请的人员不需要具备多高的专业素质，只要层层审批下来就大功告成，至于上市后该企业是否真有能力取得丰厚的利润，同时带给投资者以良好的收益，则无须考虑。因为公司的募股额、股票价格和市盈率全部由证监会规定，企业可说全无风险，虽然企业也与承销商商定价格，但也只是充当一个传话筒的角色，主动权仍在证监会手中。这种作法带有浓厚的计划气息，完全背离了市场经济规律。企业的风险意识、自主意识几乎为零，证券市场的积极性、活跃性完全调动不起来。
　　《证券法》出台后，我国证券行业在立法上有了一定改观。首先，行政推荐家数的取消，使申请上市公司的限额被打破。只要能够经过证监会的审查，就可以上市，大大扩展了上市公司的范围，扩充了证券市场。其次，股票价格由发行者与承销商之间自行确定，证监会不再参与。这样发行者就可以根据自身资金的需要和发展的规模确定出最适当的价格，其自主性、风险性大大提高。尽管说行政干预已退出证券市场还为时尚早，但这些举措也代表了一定的进步。
　　1998年8月我国撤消了国务院证券委，将其职能并人证监会，中国人民银行有关证券监管的职能也移交证监会，地方证券监管部门改为由证监会垂直领导，使证券监管职能统一化，权责进一步明确。依照《证券法》，证监会成立专门的发行审核委员会，从事股票发行审核工作，其组成人员包括专业人员和外聘的专家，大大提高了人员素质以及审核质量，使监管工作朝着专业化方向发展。
　　《证券法》第15条规定“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”这使证券审核程序的透明度大为增加。
　　在此，券商的作用突出出来。核准制中，券商真正成为证券市场的参与者，而不再仅为装饰性内容。
　　有进步的同时仍存在一些问题。我国《公司法》和新出台的《证券法》对证券发行人的规模和业绩限制仍很严格，照顾大批的国有大中型企业的同时，忽视了一些前景很好，投资期长，但急需资金的中小型企业，特别是如今私营企业异军突起，要想扩大规模，发行证券是必经之路，然而对私营企业募股的禁止性规定使其发展前景大打折扣。各类企业募股筹资是必然趋势，即使现在允许私营企业上市为时尚早，对于规模的限制是否应当适度放宽。
　　《证券法》第17条第一款规定“证券发行申请经核准或者经审批，发行人应当依照法律、行政法规的规定，在证券公开发行前，公告公开发行募集文件，并将该文件置备于指定公共场所供公众查阅。”表面上增大了透明度，而实际上不是所有公众都能看懂专业性极强的募集文件。笔者认为证监会应将该文件作出一定分析之后再向公众公开，使公众清楚的理解繁琐的文件后面隐含的意思。证监会还应设立专门的咨询机构，定期由专家对公众提出的问题加以解答。一方面提高公众投资者的专业素质，另一方面也提高证券市场的素质和质量。
　　另外，证券律师的作用应大大加强。随着证券市场的不断完善，具备证券专业知识和法律知识的证券律师的重要性日益体现。在审核阶段，发行者提交的募股文件和其他相关文件，以及与各机关单位的协调工作，均需要证券律师层层把关，确保各项准备工作是沿着法律轨道进行的。